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安全解读

2014上半年以来天然气领域相关政策法律解读
发布日期:2014-08-21

        6月13日,习近平主持召开中央财经领导小组会议,研究我国能源安全战略,他强调,面对能源供需格局新变化、国际能源发展新趋势,保障国家能源安全,必须推动能源生产和消费革命。
        天然气作为我国能源战略转型的重要组成部分,在当前治理大气污染、中石油出售管网资产、与俄罗斯签订供气购销合同等热点事件的背景下,备受人们关注。其实,国家相关部门在今年2-4月间密集发布了关于天然气的一系列政策法规,具体如下:

 

        这些文件分别涉及天然气领域的管网开放、供销合同、基础设施、价格机制等各个方面,是构建新形势下天然气监管体制的重要政策法律文件,将对今后较长一段时间内天然气行业发展产生重要影响。本文试图对这些文件进行逐一梳理。
        一、《油气管网设施公平开放监管办法(试行)》
        (一)发布背景
        为了打破油气管网的高度垄断经营状态,2月13日,国家能源局正式印发《油气管网设施公平开放监管办法(试行)》(以下简称《管网开放办法》),要求油气管网设施运营企业在一定前提下,向新增用户开放使用油气管网设施。
        《管网开放办法》通过政策正式明确管网设施开放的范围为油气管道干线和支线以及与管道配套的相关设施。其出台旨在促进油气管网设施公平开放,提高管网设施利用效率,保障油气安全稳定供应,规范油气管网设施开放相关市场行为,在目前油气行业纵向一体化的体制下,解决上、下游多元化市场主体的开放需求问题。这是监管层明确表态要打破垄断迈出的重要一步。
        (二)要点导读
        《管网开放办法》规定,油气管网设施开放的范围为油气管道干线和支线(含省内承担运输功能的油气管网),以及与管道配套的相关设施;在有剩余能力的情况下,油气管网设施运营企业应向第三方市场主体平等开放管网设施,按签订合同的先后次序向新增用户公平、无歧视地提供输送、储存、气化、液化和压缩等服务。
        《管网开放办法》传递的改革深度、力度超越了“十一五”以来任何一次油气产业改革。《管网开放办法》的出台为油气管网改革撕开了一个口子,并为解决油气管网公平准入问题提供了解决思路。一方面,其为各市场主体进入油气管网提供了标准规范,起到一定打破现有垄断局面的作用;另一方面,《管网开放办法》明确指出,油气管道设施上游用户中包括天然气(含煤制天然气、煤层气、页岩气等)等油气生产企业。这就意味着,非常规油气开采出以后“无管网可输送”的问题将得到解决,有利于打破大型央企和地方国企在油气管网设施的垄断,促进中国非常规油气资源开发。同时,要求油气管网设施运营企业之间相互开放,实际是要求实现三大石油公司管网之间的互联互通,有利于形成全国统一布局的管网系统,对于确保能源供应的安全有重要意义。
        不过,值得注意的是,《管网开放办法》全文没有提到任何详细的数字,价格、数量均没有体现。例如管输费如何制定,再比如第五条“油气管网设施运营企业在油气管网设施有剩余能力的情况下”中提到的剩余能力如何界定,均没有描述清楚。因此,本办法只是定性的传达政府决心改革油气管网运营领域的决心,并没有提出定量的执行标准。
        当下,国内气荒、油荒时有发生,在国内油气管网建设不完善、管网设施剩余能力有限的前提下,管网设施运营企业开放与否存在主观和客观的操作障碍。因此,能否实现油气管网真正公平的“第三方准入”,不仅需要“办法”,还需要更具体的实施细则,以及实施过程中国家能源局及其派出机构有效的监管。
        二、《天然气购销合同(标准文本)》
        (一)发布背景
    中国油气管网设施对外提供服务的主导模式是管网设施方买断上游企业的油气,然后自行处置油气资源和调度,上游企业几乎没有选择下游用户的主动权。《管网开放办法》第9条提出了新模式,即鼓励以自行协商或委托代理等方式由不同市场主体的上游用户向下游用户直接销售油气,并由上下游用户与油气管网设施运营企业签订合同或协议。同时,在第14条提出了对合同内容的要求及监管报备措施。
        为进一步做好天然气合理使用监管,规范天然气购销市场秩序,2月25日,国家能源局印发《天然气购销合同(标准文本)》(以下简称《合同标准文本》),呼应这一购销模式。该文本适用于天然气供应企业与城市燃气集团、直供用户参照签订多年、年度或短期天然气购销合同。
        (二)要点导读
        《合同标准文本》共21条及6个附件,内容涵盖交付、年合同量、合同价格和气款结算、质量和计量、调试和维修以及争议解决等。合同双方可在公平、合理和协商一致的基础上,进一步对有关条款进行补充、细化或完善,增加或减少附件,相关附件内容由供用气双方协商确定。
        《合同标准文本》中值得注意的有:一是文本既适用于已建成项目,也适用于新项目。如适用于新项目,起始日应考虑第一窗口期或第二窗口期内;二是合同价格有两个模板:1、直接确定单价为 元/标准立方米(含税);2、单价由天然气基础价格和综合服务费用单价两部分组成,而计价单位为标准立方米或吉焦(即热值计量);三是一年期以上的合同适用照付不议条款。
        此前,国家能源局要求新增天然气利用项目要“先规划、先合同、再发展”,对于已落实气源的“煤改气”、燃气热电联产等项目,要加强对供需双方签订合同情况的监管,确保天然气有序供应。《合同标准文本》印发后,国家能源局及其派出机构将进一步加强对天然气购销合同签订及履行情况的监管。
        三、《天然气基础设施建设与运营管理办法》
        (一)发布背景
        大幅提高天然气在我国能源消费中的比重已成共识,但从当前现实条件来看,天然气能否扛起这份重任仍不可知。尽管“十一五”以来,我国天然气产业进入快速发展时期,消费量年均增长高达17%,不过在2011年增速达到顶峰之后开始下降,除基数增大和经济环境变化等原因外,价格机制和配套设施的落后也在一定程度上制约了天然气产业发展。
        以储气库这一典型的配套设施为例,作为天然气产业链上的重要一环,实现重要调峰作用的储气库建设仍是短板。据统计,我国2013年城市燃气占比为41%,比2000年提高了23个百分点,而化工用气和工业燃料用气的总和占比也从2000年的78%下降到41%。天然气消费完成了从工业向民用的根本性转变,同时也意味着调峰需求和压力进一步加大。然而,我国储气库调峰能力仅有2%,远低于世界平均水平。
        在此背景下,2月28日,国家发改委以部门规章这一法律形式,发布了《天然气基础设施建设与运营管理办法》(下称《基础设施办法》),明确鼓励、支持各类资本参与投资建设纳入统一规划的天然气基础设施。
        (二)要点导读
        《基础设施办法》明确所称天然气应包括天然气、煤层气、页岩气和煤制气等,且规定,通过天然气基础设施进行天然气交易的双方,应当遵守价格主管部门有关天然气价格管理规定。天然气可实行居民用气阶梯价格、季节性差价、可中断气价等差别性价格政策。
        《基础设施办法》规定天然气销售企业应当建立天然气储备,到2020年拥有不低于其年合同销售量10%的工作气量,以满足所供应市场的季节(月)调峰以及发生天然气供应中断等应急状况时的用气要求。城镇天然气经营企业应当承担所供应市场的小时调峰供气责任。由天然气销售企业和城镇天然气经营企业具体协商确定所承担的供应市场日调峰供气责任,并在天然气购销合同中予以约定。
        《基础设施办法》规定,国家鼓励、支持各类资本参与投资建设纳入统一规划的天然气基础设施。国家能源局和县级以上地方人民政府天然气主管部门应当加强对天然气销售企业、天然气基础设施运营企业和天然气用户履行本办法规定义务情况的监督管理。
         此外,《基础设施办法》特地强调了以下几点:一是国家鼓励、支持天然气基础设施相互连接;二是天然气基础设施运营企业不得利用对基础设施的控制排挤其他天然气经营企业,并应与用户强调天然气基础设施服务合同;三是承担天然气储备义务的企业可以单独或者共同建设储气设施储备天然气,也可以委托代为储备。
        四、《关于建立健全居民用气阶梯价格制度的指导意见》
        (一)发布背景
        上文中提到价格机制和配套设施的落后是制约了天然气产业发展的两大因素。价格机制确是把“双刃剑”。在天然气价格没有与市场接轨时期,和其他能源相比的低价客观上促进了国内天然气市场的快速扩大。统计数据显示,中国从2006年开始进口天然气,仅5年时间,天然气对外依存度就飙升至21%。可以说,我国天然气消费占比提高在很大程度上是靠进口量增长来支撑的,但由于近年来的进口采购与国内销售价格严重“倒挂”,让供应企业背上沉重负担,在客观上也阻碍了天然气产业的健康发展。
        为此,在出台《基础设施办法》后,改革天然气价格机制成了国家发改委的下一步目标。而居民生活用气阶梯价格制度作为理顺天然气价格的重要举措,在此背景下率先出台。3月20日,国家发改委发布了《关于建立健全居民用气阶梯价格制度的指导意见》(下称《阶梯价格意见》),决定在全国范围内推行居民阶梯气价制度。
        (二)要点导读
        阶梯气价制度是将用气量划分为若干阶梯,实行不同的价格。用气量越大,超过基本用气需求的部分,气价越高。这项制度是在保障绝大多数居民生活用气不受影响的前提下,引导居民合理用气、节约用气。与传统的单一气价相比,阶梯气价可以更好地兼顾效率与公平。因此,为鼓励居民节约用气,公平负担,促进天然气市场可持续健康发展,有必要在全国范围内建立健全居民阶梯气价制度。
        《阶梯价格意见》对各档气量和气价的确定作了原则性规定。阶梯气价分为三档,第一档用气量按覆盖区域内80%居民家庭用户的月均用气量确定,保障居民基本生活用气需求;第二档用气量按覆盖区域内95%居民家庭用户的月均用气量确定,体现改善和提高居民生活质量的合理用气需求;第三档用气量为超出第二档的用气部分。
        各档气价实行超额累进加价。根据不同阶梯的保障功能,第一档气价按基本补偿供气成本的原则确定,并在一定时期内保持稳定;第二档气价按合理补偿成本、取得合理收益的原则制定,第三档气价要充分体现天然气资源稀缺程度,能够抑制过度消费。原则上,第一、二、三档气价按1:1.2:1.5的比价安排。
        《阶梯价格意见》要求,2015年底前所有已通气城市均应建立起居民生活用气阶梯价格制度。今后凡制定或调整居民生活用气销售价格的城市,要同步建立起阶梯价格制度;已实行阶梯气价的城市,要根据指导意见进一步完善相关政策。
        五、《能源行业加强大气污染防治工作方案》
        (一)发布背景
        治理大气污染是天然气作为清洁能源的优势应用领域。3月24日,为贯彻落实《大气污染防治行动计划》和《京津冀及周边地区落实大气污染防治行动计划实施细则》,促进能源行业与生态环境的协调和可持续发展,切实改善大气环境质量,发改委、能源局、环保部联合制定《能源行业加强大气污染防治工作方案》(下称《大气防治方案》)。
        (二)要点导读
        《大气防治方案》是一个能源领域整体加强大气污染防治的总体方案。具体到天然气领域,《大气防治方案》确定了天然气(不包含煤制气)能源消费比重2015年达到7%以上,2017年9%以上。
        在保障清洁能源供应方面,《大气防治方案》对天然气单独做了详细阐述。天然气增加供应的任务为:增加常规天然气生产,加快开发煤层气、页岩气等非常规天然气,推进煤制气产业科学有序发展;加快主干天然气管网等基础设施建设;加快储气和城市调峰设施建设;加强需求侧管理,优先保障民用气、供暖用气和民用、采暖的“煤改气”,有序推进替代工业、商业用途的燃煤锅炉、自备电站用煤。天然气增加供应的具体目标是:2015年,全国天然气供应能力达到2500亿立方米。2017年,全国天然气供应能力达到3300亿立方米。
        《大气防治方案》特别强调了推广分布式供能。要求以城市、工业园区等能源消费中心为重点,加快天然气分布式能源建设。2015年,力争建成1000个天然气分布式能源项目;2017年,天然气分布式能源达到3000万千瓦。2015年底前,重点在上海、江苏、浙江等地区安排天然气分布式能源示范项目;此外,推进“新城镇、新能源、新生活”计划,在江苏、浙江、河北等地选择中小城镇开展以LNG为基础的分布式能源试点。
        为了实现上述目标,《大气防治方案》强调要完善相关配套措施。涉及到天然气的具体包括:一是稳步推进天然气管网体制改革,促进管网公平接入和公平开放。明确政府与企业油气储备及应急义务和责任;二是开展油气管网设施公平开放监管,提高管网设施运营效率,促进油气市场有序发展;三是进一步建立和完善市场化价格机制,深化天然气价格改革,推行天然气季节差价、阶梯气价、可中断气价等差别性气价政策;四是加大对分布式能源发展的财政税收金融支持力度,研究落实清洁供暖设施等补贴政策与标准。
        六、《关于加快推进储气设施建设的指导意见》
        (一)发布背景
        在天然气配套的各项基础设施中,储气设施是极为重要的。随着天然气应用在我国的大力推广,季节差异大,对调峰需求迫切的特点也逐年凸显。我国目前储气库建设明显滞后,在天然气供应规模中的配比过低,加快储气设施建设已刻不容缓。
        为此,国家发改委于4月5日发布了《关于加快推进储气设施建设的指导意见》(下称“《储气设施意见》”),切实推进储气设施建设,进一步做好天然气供应保障,维护经济社会平稳运行。
        (二)要点导读
        《储气设施意见》的亮点在于鼓励各种所有制经济参与储气设施投资建设和运营。承担天然气调峰和应急储备义务的天然气销售企业和城镇天然气经营企业等,可以单独或者共同建设储气设施储备天然气,也可以委托代为储备。根据这一条,6月中旬,江西省首个“天然气储备联盟”项目率先启动,江西港华燃气有限公司、九江天然气有限公司、高安天然气有限公司、江西计华能源发展有限公司、抚州抚北天然气有限公司等五家不同所有制成分的企业共同出资建设LNG应急储备库,作为五家燃气公司共同的调峰储备设施。
        同时,《储气设施意见》要求各地要加大对储气设施投资企业融资支持力度,支持符合条件的天然气销售企业和城镇天然气经营企业发行企业债券融资,拓宽融资渠道,增加直接融资规模。创新债券融资品种,支持储气设施建设项目发行项目收益债券。支持地方政府投融资平台公司通过发行企业债券筹集资金建设储气设施,且不受年度发债规模指标限制。
        为进一步用好价格杠杆,国家发改委要求各级价格主管部门,利用好价格调节手段,引导储备气设施建设。例如,通过推行非居民用户季节性差价、可中断气价等政策,鼓励用气峰谷差大的地方率先实施,引导用户削峰填谷。对独立经营的储气设施,按补偿成本、合理收益的原则确定储气价格;对城镇天然气经营企业建设的储气设施,投资和运营成本纳入配气成本统筹考虑,并给予适当收益。
        此外,《储气设施意见》还提出,将加大储气设施建设用地支持力度,对储气设施建设用地优先予以支持;优化项目核准程序,缩短办理时限,提高核准效率;继续执行现有支持大型储气库建设的有关政策,进一步加大支持力度,适时扩大适用范围;天然气销售企业在同等条件下要优先增加配建有储气设施地区的资源安排,增供气量要与当地储气设施规模挂钩。
        七、《关于建立保障天然气稳定供应长效机制若干意见的通知》
        (一)发布背景
        在解决了天然气配套设施和价格机制的问题之后,随之而来的突出问题就是天然气的稳定供应。近年来,虽然我国天然气供应能力已不断提升,但由于消费需求快速增长、需求侧管理薄弱、调峰应急能力不足等原因,一些地区“气荒”现象时有发生,民生用气保障亟待加强。
        在此背景下,4月14日,国务院办公厅转发了发改委《关于建立保障天然气稳定供应长效机制若干意见》(下称“《供应长效机制意见》”),要求建立保障天然气稳定供应长效机制,增加天然气供应。值得注意的是,此次意见是以国务院办公厅的名义发至各级地方政府和相关部委。
        (二)要点导读
        《供应长效机制意见》提出,未来要增加天然气供应。到2020年天然气供应能力达到4000亿立方米,力争达到4200亿立方米。同时将推进“煤改气”工程,到2020年累计满足“煤改气”用气需求1120亿立方米。
        天然气“十二五”规划曾预计,2015年我国天然气消费量为2300亿立方米左右,供应能力将超过2600亿立方米(包括煤层气、页岩气及煤制天然气等非常规天然气和进口天然气),到2015年天然气占一次能源消费总量的比重达到7.5%。这意味着,“十三五”期间将新增天然气供应能力1400亿至1600亿立方米,每年新增300亿立方米左右的供应能力。
        为实现上述任务,国家将继续加大对天然气尤其是页岩气等非常规油气资源勘探开发的政策扶持力度,有序推进煤制气示范项目建设。落实鼓励开发低品位、老气田和进口天然气的税收政策。各地区要综合考虑民生改善和环境保护等因素,优化天然气使用方式。做好天然气与其他能源的统筹平衡,优先保障天然气生产。
        同时,国家还将支持各类市场主体依法平等参与储气设施投资、建设和运营,研究制定鼓励储气设施建设的政策措施。优先支持天然气销售企业和所供区域用气峰谷差超过3∶1、民生用气占比超过40%的城镇燃气经营企业建设储气设施。符合条件的企业可发行项目收益债券筹集资金用于储气设施建设。对独立经营的储气设施,按补偿成本、合理收益的原则确定储气价格。另外,对储气设施建设用地也将优先予以支持。
        《供应长效机制意见》还要求建立天然气监测和预测、预警机制,对天然气供应风险做到早发现、早协调、早处置。另外,还要做好油气勘探开发体制改革试点工作,研究制定天然气管网和LNG接收、存储设施向第三方公平接入、公平开放的政策措施。
        《供应长效机制意见》还强调要进一步理顺天然气与可替代能源价格关系,抓紧落实天然气门站价格调整方案,加快理顺车用天然气与汽柴油的比价关系,建立健全居民生活用气阶梯价格制度,研究推行非居民用户季节性差价、可中断气价等价格政策。
        未来,在新一轮的能源生产和消费革命中,能源产品价格改革、能源领域垄断改革、能源市场开放、政府职能转变将是重点。而天然气又将是新一轮能源体制改革的主要领域。加强对国家天然气领域政策法律的研究,有助于我们对行业发展的科学预判,并在天然气大发展的浪潮中占领先机。

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